国际法结构下碳标识的合法性

一、碳标识及其认证的国际实践

应对全球气候变暖已成为各国面临的共同问题，在多边应对气候变化公约难以有实质性进展的同时，各国纷纷通过国内单边措施作为解决减排温室气体的工具，同时推行低碳经济，碳足迹评价正是发展低碳经济的一个举措。①为此，一些国家和地区已在相关企业和机构开始了碳足迹评价工作，并逐步创建起科学的计算方法与体系，碳标识②，一种将产品的生命周期中造成的温室气体排放标识出来的方法应运而生。碳标识可以为消费者提供绿色消费向导，通过碳标识，消费者可以直观获取产品的碳足迹和碳信息，从而选择更低的碳排放商品。英国是全球最早对产品推出碳标识制度的国家。英国政府为应对气候变化专门资助成立了碳信托有限公司。该公司于2006年推出了碳减量标识制度，鼓励英国企业使用碳标识，行业协会也在会员企业中积极宣传与推广。英国政府设立的碳信托有限公司和英国环境食品与乡村事务部共同委托英国标准协会(BSI)研究制定碳标识的标准，2008年，英国标准协会等机构联合发布了《产品与服务生命周期温室气体排放评估规范》(PAS2050)，在此基础上，英国碳信托有限公司与英国节能信托共同开发了以规范碳足迹与碳减排信息传递为目标的碳标识条例，即《商品温室气体排放与减排声明践行条例》。［1］德国碳足迹试点项目于2008年7月推出，在环境部的主持下，该项目还开展了产品碳足迹测量方面的国际标准方法研究。法国环境与能源管理署拟订了碳标识的推动策略，法国标准协会(AFRON)拟订了碳标识的操作指南及碳测算方法。同时，法国政府鼓励零售商对碳足迹进行核算，签发了零售商和贸易企业可持续发展的规定。欧盟委员会积极推出新的规则，对生物燃料的碳足迹评价做出规定。法国国民议会于2010年7月12日通过了一项名为新环保法的环境法案(France’sGrenelle2Law)，其中第85条强调，应通过标记、标签、张贴或任何其他“合适”的方式告知消费者产品及其包装的碳含量，以及这些产品生命周期内对自然资源的消耗和环境的影响，该法案将于2011年7月1日开始试运行，期限至少一年。［2］在亚洲，日本鼓励各公司自愿推出产品碳标识。2008年7月31日，日本经济产业省设置“碳足迹制度国际标准化(ISO化)国内应对委员会”，以应对国际标准化组织拟订之规范。2009年4月开始试行碳标识制度，以自愿标准。截至2011年2月，日本碳标识制度涉及的产品碳标识计划种类已扩大至94类，广泛涉及农产品、轻工和部分机电产品。［3］韩国、泰国紧随其后，纷纷推出碳标识计划。

二、碳标识对国际贸易的影响

作为一种市场化的应对气候变化手段，碳标识所起的主要作用就是通过向消费者披露产品或服务的碳足迹以及相关知识的宣传，塑造低碳消费模式，继而激励企业的生产模式和技术向低碳化转变。其对国际贸易所产生的积极影响是毫无疑问的。一方面，它能使消费者更清楚准确地了解有关产品或服务碳足迹的真实信息，纠正错误的传统观念，使真正的低碳产品和服务在国际上得以推广，从而有利于在消费端控制二氧化碳的排放。另一方面，碳标识认证制度也使企业更清楚准确地了解自身的碳足迹，并激励它们采取减排措施不断降低自身的碳足迹。例如，英国碳标识公司针对每一个经过认证的企业都会提出具体的减排建议，如果企业所生产的产品或提供的服务的碳足迹在获得认证后两年内未降低，那么该企业的碳标识将会被取消。［4］此外，消费者不断提升的低碳消费需求也会对生产商构成强劲的减排动力。当然，碳标识对国际贸易也会产生一定的消极影响。一方面，在其他情况大致相同的条件下，更长距离的提供产品，则意味着更多的“碳足迹”，因此，推行碳标识规范认证必然会促使本土贸易与进口贸易相比取得竞争优势;另一方面，产品通过空运所产生的碳足迹远远超过陆运，而通过陆运产生的碳足迹又远远超过海运，因此，西方传统的海运强国有可能因碳标识在国际层面的推广而获得更大的国际竞争优势。此外，使用低碳技术的产品与服务的碳足迹必然远远低于其他同类产品与服务，因此在温室气体排放承担强制减排义务的发达国家由于在低碳技术方面领先，其国际经济交往中将会取得明显的竞争优势。同时，碳标识的推广也会对发展中国家的出口贸易产生严重的负面影响。由于资金和技术的弱势，发展中国家的经济发展大都仍然以粗放型模式为主，因而其出口的产品也大都属于能源密集型产品。一旦碳标识在全球范围得到普及推广，即使是自愿性的标识，也会给广大发展中国家的出口造成很大冲击，形成事实上的贸易壁垒。此外发达国家消费者的环保意识比较强，如，根据欧盟委员会2009年发起的一项调查表明，有72%的欧盟消费者认为将来应强制性地要求使用碳标识来标明产品的碳足迹。［5］在信息足够充分的情况下，他们更愿意购买碳足迹较低的产品和服务，即使其价格比同类产品和服务更高。碳标识的出现无疑为他们提供了信息方面的保障，从而使得他们能够将自己的消费价值取向付诸实践，最终的结果势必造成能源密集型产品市场份额的日益萎缩。

三、应对气候变化公约下碳标识认证的合法性思考

(一)气候变化公约确立的“共同但有区别的责任”原则

1994年3月，《联合国气候变化框架公约》(以下称UNFCCC)正式生效，这是国际社会致力于处理气候变化的第一个公约，但并没有规定强制性的温室气体减排义务。为了加强UNFCCC的法律约束力，各缔约方于1997年签署了一份补充协议《京都议定书》。根据该议定书的规定，附录1缔约方(主要是指工业化国家及一些转型中的经济体)在初期阶段的总体温室气体排放降幅不应低于5%。同时，还规定了不同国家具体减排指标。③对于附录1国家来讲，为了履行《京都议定书》规定的强制减排义务，要在国内采取减排措施。《京都议定书》允许这些国家采取非常灵活的国内政策，可能采取的措施包括碳税或能源税，补贴、能量效能标准、生态标识、政府采购政策以及灵活的程序等，［6］P408但这些措施应该如何执行、合法性的标准等在议定书内并无明确规定。对于各国运用单边措施与贸易的关系问题，UNFCCC第3条第5款做了原则性的规定:“为应对气候变化而采取的措施，包括单方面措施，不应当成为国际贸易上的任意或无理的歧视手段或者隐蔽的限制。”这种原则性的规定可以作为对于单边贸易措施是否合符《公约》要求的衡量标准，但由于《公约》只是框架性的原则规定，具体操作起来是有难度的。［7］

“共同但有区别的责任”指的是由于地球生态系统的整体性和导致全球环境退化的各种不同因素，各国对保护环境负有共同的但是又有区别的责任。按照共同责任的要求，各国不论大小、强弱、贫富，都负有保护和改善环境的义务。但每个国家的义务在具体承担上根据一定因素而有所区别。区别责任主要根据各国对环境退化不同的历史和现实责任以及各国在应对环境退化和改善环境方面技术和财力等的不同而进行的区分。对于“区别责任”的承担，发达国家与发展中国家存在着较大的分歧。而“有区别”的责任如何界定，也没有形成一个共同接受的标准。首先，发达国家不肯明确承认其在全球环境问题上负主要责任;其次，对于区别的主体也有分歧，发达国家认为不能按照发达国家与发展中国家的简单分类来决定责任的承担，发展中国家也应当有区别。发展中国家认为，发达国家是以牺牲环境为代价发展起来的，发达国家的碳排放是一种“奢侈排放”，有别于发展中国家的“生存性排放”和“发展性排放”，理应负担主要的减排义务。［8］发达国家还应承担为改善环境以非商业条件向发展中国家提供贷款、转让无害环境技术，以补偿发展中国家因发达国家历史上对环境破坏遭受的损失。

UNFCCC第3条和《京都议定书》第10条确立的“共同但有区别的责任”原则，肯定了在保护和改善全球环境方面，所有国家负有共同的责任，但是各国承担的责任并不完全相同。UNFCCC第3条第2款第1项规定:“各缔约方应当在公平的基础上，并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应率先对付气候变化及其不利影响。”气候变化的国际公约之所以确立发达国家与发展中国家在应对气候变化问题上应承担有区别的责任，是维护环境正义的必然要求。发达国家应为其对环境损害的历史积累承担责任，同时该原则还反映了发达国家与发展中国家处于不同发展阶段的客观事实，是发展公平原则的具体体现。

(二)单边推行的碳标识认证有违“共同但有区别的责任”原则

一些发达国家推行的碳标识认证貌似合理，主要是因为其声称这种做法是通过市场机制来调节温室气体排放容量资源的分配，体现了效率原则。但是，这种单边认证并没有通过国际协议公平的推进，难免与现有气候变化公约确立的基本原则相违背。

1．发达国家推行以产品为基本单位来标注碳排放足迹的做法，有违“共同但有区别的责任”原则。一方面，由于发达国家与发展中国家劳动生产率存在很大的差异，不同国家的劳动者在相同的时间里生产相同产品的数量必然不同，发达国家主张以单个产品为平均分配温室气体排放容量资源的基本载体，其必然结果是导致全球共同的温室气体排放容量资源在不同个人之间的不平等分配。发达国家在推广碳标识的使用中，其所单方设立的标准主要体现了这些国家的单边利益。英国零售商马克斯班塞公司于2007年推出的“生态计划”中，确定对其出售的产品标注“空运里程”和“食物里程”，前者是指产品空中运输的距离，后者是指食物从产地到消费者所经历的距离。2009年5月15日，瑞典国家食品管理局根据欧洲议会及欧盟理事会的要求，发布了一份关于“食物选择对环境影响”的提议，在其中反复强调长距离食物运输对气候系统稳定具有严重的负面影响，并提出了运输距离越长，温室气体排放越多的主张。［9］在这样的标准下标注产品的碳足迹，发展中国家的进口产品显然处于竞争劣势。这种看似平等的方法，忽视了“区别原则”。另一方面，没有考虑发展中国家的生存性排放权。发展中国家的排放属于生存性排放，而与之相反的发达国家奢侈性排放却占用了更多的自然资源与环境容量，产生了更多的碳足迹。目前，欧盟石化燃料人均排放量是8．4吨，分别是中国的9倍和印度的3倍;美国生活领域奢侈排放比例更是高居世界前列，有数据表明，如按人均住房面积50平米，人均汽车拥有量0．7辆的高标准来衡量，美国生活领域奢侈排放比例仍高达8．5%。［10］由于历史上碳排放的积累，现今发达国家正在享受奢侈生活的消费者所拥有的财富是他们或他们的被继承人过度地占有了人类所共有的温室气体排放资源的前提下获得的，发达国家无疑要承担更大的温室气体减排的国际法义务。但是，碳标识的规范体系的设计并没有考虑这一点，表面上消费者通过正当地行使财产权利依据碳标识选择商品，貌似合理，但是，由于产品不区分来源国，并没有考虑发展中国家的生存性排放权，也有违区别原则。

2．发达国家推行单边利益为主的碳标识认证，没有考虑发达国家对发展中国家补偿义务，有违“共同但有区别的责任”原则。由于发展中国家的劳动生产率远远低于发达国家，而碳标识认证的推行，实际上鼓励和纵容消费者用手中的钞票来对行使生存性排放权的发展中国家的生产者进行选择，其结果必然会造成对发展中国家的歧视性选择。“共同但有区别的责任原则”的确立，规定了发达国家对发展中国家的补偿制度。如《气候变化框架公约》第4条第7款规定:“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金与技术转让的承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项。”在单边机制下，发达国家尚未对发展中国家进行有效的补偿，发达国家单方面推行碳标识，无疑会对发展中国家的出口贸易产生不利影响，对发展中国家的产品出口构成障碍。

四、WTO框架下碳标识认证合法性思考

产品碳标识是一种以应对气候变化为最终目的，以披露产品碳足迹为主要内容的环境标识。作为一种影响到货物贸易的环境措施，产品碳标识认证毫无疑问应当受制于WTO体制中有关货物贸易的多边协定。在《创建世界贸易组织协定》附件1A所列出的诸项有关货物贸易的多边协定中，GATT适用于所有影响到货物贸易的措施。碳标识认证作为一种由政府采取的可能影响到产品销售的措施，要受到GATT的约束。

(一)最惠国待遇义务

最惠国待遇是GATT的基石，该条规定，“在对输入或输出、有关输出或输入及输出入货物的国际支付转账所征收的关税和费用方面，在征收上述关税和费用的方法方面，在输出和输入的规章手续方面，以及在本协定第三条第2款及第4款所述事项方面，一成员方对于原产于或运往其他成员方的产品所给予的利益、优惠、特权或豁免都应当立即无条件地给予原产于或运往所有任一成员方的相同产品。”该条明确禁止在进口GATT成员国之间的相同产品间实施歧视待遇。在此原则下，如果一缔约国对于碳标识认证采用的是强制性的，那么该缔约国应当对所有出口到它本国的相同产品实施相同的待遇，不得实施差别待遇;如果采用自愿性的碳标识，对于碳标识的认证，如对一成员国开放，则应对所有成员国开放，所有的外国人都可以在同等条件下申请使用这种自愿性的碳标识。根据GATT第一条的规定，最惠国待遇对碳标识认证的义务要求表现:(1)碳标识的采用，不会影响产品的市场准入。产品标识的获取并非销售产品必需的前提条件，也不构成来自政府的任何能影响到产品销售的好处，因此，无论产品碳标识是否涉及生产加工方法，是否涉及与产品无关的生产加工方法，产品碳标识本身并不构成政府对产品销售的影响，也不会产生任何歧视性后果。(2)对所有国家在同样条件下适用的认证标准是相同的。产品碳标识认证，WTO成员方应当重点注意的是它的实施手段和方法。例如，在产品标识的认证申请资格和实体标准方面，WTO成员方的相关规定就不得在法律上和事实上造成来自不同国家的同类产品间的差别待遇，否则，就构成了对GATT最惠国待遇原则的违背。因此，WTO成员方针对由政府部门认证的产品碳标识制定法律法规或采取措施时，应在申请资格、认证标准和认证程序等各方面给予来自其他成员方的产品的待遇不低于同类来自任何其他国家的产品所享受的待遇。做到这两点，碳标识便可与最惠国待遇义务相符。当然，强制性的碳标识会阻碍产品的市场准入，很难通过最惠国待遇的要求。

(二)国民待遇的审核

GATT第三条是关于国内税和国内规章的国民待遇规定，第三条第4款规定:“一缔约方领土内的产品输入到另一缔约方领土时，在关于产品的国内销售、推销、购买、运输、分配和使用的全部法令、条例和规定方面，所享受的待遇不低于相同的国内产品所享有的待遇……”。GATT的这一条是为了防止国内规章歧视进口产品，对国内产品提供保护，同时也给予缔约国一定的实现国内政策的自由。在碳标识的适用上，“相同产品”和“享受的待遇不低于……”的含义非常重要。

(1)相同产品的判定。当产品被加上了标明碳足迹的碳标识后，与没有这样标识的产品相比，是否还是相同产品?对于相同产品的界定，在GATT条文和数个WTO的其他协议中都曾提到，但没有对相同产品进行定义。从GATT和WTO争端解决机构的裁决来看，GATT条款和WTO协议中出现的相同产品都必须根据各自所在的上下文进行解释，对于“相同”，“可能并不存在一种精确而绝对的定义”，［11］P109争端解决机构对于涉及相同产品的案件处理时，有较大的自由裁量权。WTO争端解决机构的处理因案件的不同处理结果也不尽相同。在1996年巴西、委内瑞拉与美国“汽油标准”争端案，专家组认定“相同产品”的标准是产品的物理特征、最终用途和关税分类。［12］

在对含铅和不含铅汽油区别对待的国家来讲，这两种汽油不属于相同产品，因此，在决定有关产品是否为相同产品时，有时还应考虑它们是否属于相同法规的管理。于是，根据边境税调整工作组的意见，在考虑产品相似性时，应考虑四个因素:产品的特征、性质和品质;产品的最终用途;消费者的偏好和习惯;产品的关税分类。［11］P110碳标识是通过碳足迹来标明产品的碳信息，碳标识显然属于与产品本身特点无关的、关于产品生产和加工方法的标识，相同的产品可以用不同的方法生产出来。那么，本来相同的产品，在被标注了所使用的不同的生产方法后，是否就成为不同的产品了?实践中有不同的做法。如美国和欧盟就对某些用不同方法生产的“相同”产品实行不同的待遇。在与日本有关的酒精饮料案中，争端小组认为，在考虑产品的相同性时还应考虑产品的生产和制造方法;但在墨西哥诉美国的金枪鱼/海豚案中，GATT小组1991年和1994年的裁决都认为，GATT第3条不允许以产品生产和加工方法的标识的不同为依据而给予产品差别待遇。在前述1996年巴西、委内瑞拉与美国“汽油标准”案中，专家组认为“GATT第3条第4款所涉及的相同产品的待遇，不允许因生产的特点及其所持数据的性质而给予较差的待遇。”［12］

即“相同产品”包括用不同生产过程和生产方法生产的产品。笔者认为依现有的实践来看，碳标识的标注并不能改变产品的特性与最终用途。比如，经过科学计算，在肯尼亚的天然条件下生产的鲜花，在空运到荷兰之后还比荷兰暖棚里生长的鲜花少排放三分之一的二氧化碳。［13］虽然在肯尼亚天然条件生产的鲜花碳足迹低，但是它与荷兰暖棚里生长的鲜花的特性与最终用途没有区别。各国目前也并未将有无碳标识为依据改变产品的关税分类，唯一能够影响产品的销售因素是消费者的偏好与习惯，而这一因素依赖于消费者本身的环保意识与爱好取向，其因国家、地区与消费者的不同而有较大的不确定性，所以，笔者倾向于碳标识的标注并不能影响产品的相同性。

(2)“不低于……的待遇”问题。GATT第3条有关国民待遇的审核是关于碳标识认证的技术规章，应给予从任何成员国领土进口的产品不低于其给予国内相同产品和其他任何国家相同产品的待遇。那么，在推行碳标识认证的国家，如何确保对于没有碳标识的进口产品或者如果进口产品碳足迹高于本国产品，其待遇不低于本国产品呢?衡量“不低于……的待遇”问题就需要查看进口产品与国内产品的竞争条件。从WTO争端处理专家组的实践看，对竞争条件的要求表现在:一是竞争机会的平等;二是竞争待遇的平等。成员国政府在对于产品碳标识认证上，如果是在适用对象上，能够确保所有的同类产品适用同样的规定，即任何成员国进口的产品与本国相同产品适用同样的法律规章，则满足竞争机会的平等要求。在竞争待遇上，如果成员国在碳标识认证标准与程序上，任何成员国进口的产品与本国相同产品给于同样的待遇，是否就能满足竞争待遇平等呢?

有学者认为，“有关自愿性环境标识的法律，不利地改变了进口产品在进口国市场上与本国产品的竞争条件，影响了产品的国内销售或推销、适用，所以应受第3条的管辖”。［11］P99那么，随着碳标识的推行，由于消费者对于低碳产品的青睐而选择购买低碳产品，这就会造成相同产品因碳标识所表现的碳信息不同而遭遇不平等的待遇。这种不平等，是否可以归为竞争待遇的不平等呢?笔者认为，碳足迹不同是一种客观事实，碳标识只是把这种客观事实告知了消费者，由于产品碳足迹较高不被消费者所青睐而造成的潜在竞争劣势是消费者自由选择导致的结果，而不是通过法律规章改变所有产品的平等竞争待遇，所以，它不同于政府通过碳关税等手段导致成本的提高，也不同于政府通过法规规定设置市场准入的障碍。只要碳标识认证的法律对所有国家开放并同等适用，成员国政府并未在财政上或法规上对进口产品与本国产品给予不平等的对待，从法律上讲，就不造成对国民待遇的违反。

总之，碳标识所标明的碳信息会成为消费者基于低碳特性而“歧视”产品的一种手段，但因其属于消费者的自由选择的行为所致。如果关于碳标识认证的法律规则没有被用来保护国内生产的工具，便与GATT非歧视原则不违背。通过上述分析可以发现，碳标识认证作为一些国家推行的应对气候变化的单边措施，因会影响贸易的发展而可能形成非关税壁垒。这种单边措施的推行在国际法上会与在应对气候变化领域确立的“共同但有区别的责任”原则相违背。而在WTO体系下，各国推行自愿性碳标识认证较容易通过WTO规则体系的检验，但强制性碳标识认证要想通过WTO的非歧视性原则审核则较难。