中国是个传统农业大国，面对庞大人口基数和日益增长的农产品消费需求，摆在决策者和广大利害攸关者面前的最大难题是：
如何通过合理规划、流转和农地集约化管理等措施，提高农地使用效率？
同时，如何让农民成为最大受益者，而不是变成又一次“剪刀差”的付出者？
事实上，农村社区现代化、农地制度改革和合理规划利用，是任何一个国家在迈入近代化、现代化过程中，无论如何都绕不开的一个话题。
在“迈入现代化”的历史进程中，各国也曾走过一些弯路、犯过一些错误。
其中，有的国家最终获得成功，却付出了巨大代价，如英国历史上著名的“羊吃人”；
也有的国家付出了不菲的代价，却至今仍在摸索、挣扎中，如上世纪70年代曾大搞“农村社区集中居住”的罗马尼亚和尝试“乌贾马”、走过漫长弯路的坦桑尼亚。
还有不少国家，如加拿大和法国，以较小代价让农民和农村社区真正获利。
他山之石，可以攻玉。对中国而言，研究借鉴这些外国农地合理利用和农业社区现代化的宝贵经验，大有裨益。
加拿大农村为什么没有走向衰败
加拿大是全球最大的农业国之一，每个农业劳动力平均耕种土地达92公顷，居世界第二，仅次于澳大利亚；每个农业劳动力平均产谷物200吨/年，同样居世界第二，仅次于美国。
2020年3月23日，加拿大马尼托巴湖，当地农民在收获玉米。
和许多国家农村趋于萎缩、衰败不同，近年来，加拿大农村社区反倒有所扩大。
1987年，加拿大农牧业产值占GDP5%，1993年占9.8%，2006年占8%；上世纪90年代，加拿大农牧业就业人口占劳动力总就业人口的4.3%，而2006年这一比率上升到13%；作为出口大国，加拿大农业提供了贸易顺差的11%。
仅从这组数字就可看出，加拿大的农业社区较为稳定，未出现大量劳动力流入城市的状况。这是为什么呢？
首先，加拿大早已实现了城市化和工业化，全国绝大多数人口集中在城市，农业已实现高度机械化、现代化和集约化。
据统计，加拿大约有25.4万个农场，绝大多数为单一家庭所有制，平均面积超过300公顷，100公顷以下的“小型农场”不到总数的45%，超过500公顷的大型农场数占了10%。
在加拿大，平均每个农民拥有两部拖拉机，负责照管120公顷农地。一个普通标准的加拿大农场，在非农忙季节只需2人~3人照料即可，这正是一个家庭的正常规模。
由于农场的家庭化，加拿大农村社区结构十分稳固，近年来非但没有出现大量进城务工现象，反倒有不少城市“闲人”在农忙季节到农场打短工。这种现象非常普遍，在农忙季节，甚至有专门的穿梭小巴，负责将城里的短工送到田间地头。
其次，加拿大农业合作社让农村与城市同样宜居。
和美国不同，加拿大农业合作社十分普遍，全国共有农业销售合作社160个，农业供应合作社241个，此外还有农业金融合作社、农业消费合作社和农业服务合作社等。
这些合作社虽然组织松散，却将分散在辽阔地域的农民组织起来，提供生产原料、融资贷款、产品销售渠道、市场信息，甚至教育、托儿和社区娱乐等多种服务，不至于因居住分散而造成社区功能弱化，让农村变得和城市一样宜居和方便。
再次，加拿大从政策上扶植农民，且着重提高农民收入。
加拿大三级政府都注重对农业进行投资和扶植。近年来，联邦、省两级政府的农业投入占农业产值比例，每年都高达40%左右，接近历史最高值。这些投入包括支付农业保险、科研与检验、农业发展与贸易、仓储运输等。
在经合组织统计中，加拿大是对农民收入照顾最多的国家。
2003年12月，加拿大实行了“农业收入稳定项目计划”，根据该计划，农民、联邦和各省政府按一定比例向其账户存入资金，如果农民当年的利润低于政府所设定的参照值，就可得到政府支付的款项，小幅度的利润减少造成的损失，由政府和农民对半分摊。利润降幅越大，政府所摊份额就越大。
CAIS最多可补偿农民当年损失的60％，其支付资金取决于农民事先选择的保护水平，最低保护水平为70％，最高为100％。加拿大曾因疯牛病、水灾等，农牧业遭逢重创，若非有CAIS，许多农户难免破产。
除了CAIS，加拿大还有“农作物保险项目计划”和“预支农民方案”。
前者针对自然灾害，参保者一旦遭到冰雹、干旱、洪涝、龙卷风等不可抗力袭击，其损失将由联邦、省和农民三方面承担，目前70%农民都已参保。
后者在粮食价格预期可能下跌时启动，联邦和省政府提前预支农民部分借款，第一个5万加元无息，超过部分收取利息，联邦政府将支付此项方案的所有费用。
这一切都创建在法律基础上。二战后，加拿大联邦相继通过《农业安全网计划》《农村平稳法》《全国三方协约平稳计划》等，从法律制度上确保了农民的权益。
加拿大农民“比城里人幸福八倍”
在加拿大，迁徙是自由的，农民可以随意搬家进城。但是，由于农民地位很高，收入普遍好于城里，这种现象并不普遍。不过，农村居住分散，教育水准较低，而且加拿大实行学区制，中小学均为就近入学，一些有学龄子女的家长会选择在子女入学时暂时搬进城里，待子女升学、就业后重返农村。
在加拿大，迁徙是自由的，农民可以随意搬家进城。
值得一提的是，尽管身为老牌工业化国家，近年来，加拿大的制造业一直处于低迷、萎缩状态，大量制造业就业人口分流到其他产业，如采矿业和第三产业。门槛较低的制造业，通常被认为是吸纳农村进城人口的“城市化水库”。如今“水库”枯竭，产业工人大批下岗，原本在农村社区生活舒适、收入丰厚，且地位一点不低于城里人的农民，自然就更懒得进城。
加拿大的农业集约化、机械化程度很高。笔者在农业大省——萨斯喀彻温省有一座面积达0.5平方英里的农场，这样的农场在当地属于规模很小的，占地5平方英里~15平方英里的大农场比比皆是。
除了少数种植经济作物的，大多数农场的农业工人一年只干几十天甚至十几天农活，其余都交给社会化的机耕队和农业公司。收割用机器，播种、施肥和喷洒农药则用飞机，最重要的农业省“草原三省”耕地几乎都是自浇地，无需也不可能进行人工灌溉。
漫长的冬季几乎完全不适合户外农业。大多数农民冬天会举家南下墨西哥，去当地“加拿大农民之家”泡上几个月。
加拿大农耕地是世界上最便宜的“好耕地”，农地上建造的住房由于不能随便转换用途，价格极其低廉，而城里人享受的各种社会福利，农民也一样可以享受，因此“农民更轻松自在”的说法是有一定道理的。
2018年6月，加拿大不列颠哥伦比亚大学和蒙特利尔麦吉尔大学联合展开了一项调查，调查称“居住在加拿大农村地区的人比城市里的人幸福感强得多，最大差距甚至有8倍之多”，消息一出，举国震惊。
城市规划师奥康纳表示，之所以如此，是因为与大城市相比，乡村环境清新、工作和生活压力不大，“在大城市里要工作更长时间、挣更多的钱才能承担起这里的生活，而在农村屋价低廉，生活压力和竞争都要小得多”。
此外，大城市交通拥堵，人们需要花更多时间用于上下班赶路，这意味着能够用来休息、娱乐的时间会变少。
当然，凡事要从两面看，加拿大的农村生活也不完美。
加拿大农村社区、尤其“纯农业社区”地广人稀，即便在加拿大这个幅员辽阔人口稀少的国家也显得很突出，几平方公里只有一家人的情况，在“草原三省”非常多见，这令农村人，尤其青少年的社交、成长和精神健康受到影响，加拿大农村是精神健康问题多发地区。
虽然医疗、教育福利在“一视同仁”之列，但农村社区地广人稀是客观事实，这就造成农村中小学、医疗机构往往远离住处，医生人数不足。因此，许多加拿大农村社区的青少年还是愿意去城里生活，老了再回农村。
不仅如此，“太闲”也未必会让所有人感到幸福，许多农村青年人就是受不了“一年12个月有11个月无所事事”的沉闷生活，宁可租房子也要进城发展。
还有社会学家指出，加拿大许多农村社区酗酒问题严重，恶性刑事案件发案率高，都和“太闲”有一定关系。
退回“小农经济”的法国如何发展农业
法国是西欧国家中为数不多的农产品自给有余，甚至可大量出口的国家。
历史上，法国并不是一个盛行小农经济的国家。
2020年4月10日，法国Ramillies，无人机航拍农民在麦田劳作。
在法国大革命之前，自亨利四世开始，法国成为中世纪欧洲罕见的中央集权国家。至1789年法国大革命前，全国2500万人口中有2200万以上农民，约2/3土地被王室、贵族和教会占据。
人身依附关系加上统治阶层利用手中高度集中的资源大搞小恩小惠，令农民和农村成为大革命中“保王党最后的壁垒”，如“旺代省叛乱”等保王党起事，就是从农村发动，参加者十之八九是农民。
深感“要彻底解决农村问题，就必须彻底改变土地制度”的法国新政权，在雅各宾派推动下，于1793年6月3日至7月17日接连推出三个《土地法令》，规定没收王室、教会、逃亡贵族土地，分成无数小块进行拍卖，农民可以用10年分期付款的方法参与竞拍。而“但凡此前200年内属于村社的公有土地都应无偿归还，只要社区1/3以上居民同意即可按人口平均分配”。
此举令新生的法国政权从此彻底摆脱“农村支持旧势力”的羁绊，昂首阔步踏上近代化进程。正因如此，尽管雅各宾派很快失势，取而代之的督政府和拿破仑政权也均未改变《土地法令》，甚至1812年拿破仑战败、波旁王朝复辟，都未能让农村土地制度也一并“恢复旧观”，农村从此再未成为法国社会前进的绊脚石。
此举的副作用是，让法国成为现代欧美为数不多、从“大农经济”倒退回“小农经济”的国家。
二战后，法兰西第四共和国创建，1955年进行了全国首次农业普查，普查结果令许多有识之士皱眉：
全国农地总面积3400多万公顷，却被分割为7600万个地块，平均每个不过0.45公顷；全国农场总数达228.57万个，但55.9%的农场面积不到10公顷。
这种高度分散化的模式，显然不利于农业机械化和农业科技的推广，也不利于大幅度提高农业生产效率，为农村社区现代化提速。
其实，早在拿破仑时代颁布的《民法典》第581条中，就明确规定“农村土地得以租、售、赠送、抵押等方式流转”。但是，相对于社会矛盾尖锐、各种“碰撞”猛烈的城市，法国农村自大革命以后社会节奏缓慢。农民普遍安土重迁、不乐改变生活方式，《民法典》里抽象的规则，对他们中大多数而言，不过是一纸空文。
鉴于此，1960年8月，刚刚诞生不到两年的法兰西第五共和国在戴高乐将军亲自推动下，推出了《农业指导法》。这一法律在1962年8月和1980年8月、1982年10月曾三次修改补充，1999年7月又进行了一次“大改”，成为农业集约化、现代化和农业土地流转的纲领性法律。
1960年版的《农业指导法》规定，政府通过实行“层级补助”，推动农村土地流转和适当集中，即按土地流转的性质、面积对农民实行不同的补助金额。为了加速土地流转，法国政府除了对流出土地的农民进行财政补贴，还对流入土地达到规模标准者给予优惠的信贷政策。如免费登记和低息贷款等。
为推动和规范土地流转，1960年版《农业指导法》要求以省为单位成立“土地整治与农村安置公司”。
SAFER名义上是非营利的民间机构，但实际上由政府监督、指导，直接负责以合理价格、循一定规则，购买分散在小农户手中的农业用地，然后酌情以合并、换地、工程治理等不同名目，转卖给更具专业能力的农场主，原则上被收购的小块土地在SAFER手中持有不得超过5年。
通过这种较为合理、缓和的手段，自1963至1982的20年里，共有约145万公顷农地流转到大农户手中。
认识到仅靠SAFER一种模式，农业土地流转进程将十分缓慢，上世纪60年代的法国总理德布雷、法国教育部长罗适洛推动在1962年修改补充版中加入“离农补贴”条款。
“离农补贴”，就是针对当时已十分明显的人口老龄化浪潮，和法国农业社区老龄化、少子化趋势较城市更为突出的特点，鼓励中老年无子农户自愿放弃农地和农民生活，将农地流转到年富力强、掌握现代农业技术的经营者手中。为此，法国专门设立“农业结构调整专门基金”，用于向自愿“离农”的老年无子农户发放终身性质的离农补贴。
1962年版《农业指导法》修改补充，规定65岁及以上农户有权申请“离农补贴”，1980年版则降低至55岁。在1963至1982年的20年时间里，通过“离农补贴”，鼓励了逾44万老年无子农民“离农”，令占全国总面积25%的农地得到合理流转。
慢慢“消化”历史悠久的农业社会
农地仅仅“流转”和集中，如果不能得到有效利用，新的农地经营者无法从中获益，改革将遭遇巨大阻力。对此，法国政府采取有针对性的措施并不断调整：
2020年4月20日，法国阿尔萨斯Pfulgriesheim，当地白芦笋、绿芦笋迎来收获季。
第一，鼓励合作化经营。
法国农业合作化基础深厚，早在王朝时期就有合作化雏形——村社。
1880年，第三共和国时期，农业合作社成为受到政策和法律保护的合法经营模式。
1945年，刚刚摆脱纳粹占领的法国在第四共和国政府、国会推动下，成立全国性合作社组织——法国全国农业合作社联盟，协调农业合作社在农业生产、农村社区发展方面的作用。
在大规模土地流转过程中，农业合作社发挥了重大作用，农业合作社通过协调、指导农户生产，协助推广农业技术、改善农业品种和农产品质量，协调农产品价格等措施，切实保护了农户的利益，巩固了土地流转的成果。
据法国农业部统计，目前法国全国拥有3500家以上农业合作社，年营业额稳定在800亿欧元左右，在全国大多数大区，农产品中的50%~70%由农业合作社经营。
对此，曾任法国农业部长的罗卡尔曾指出，没有农业合作社的壮大，法国就难以在战后不长时间内完成农业和农业商品经济的现代化，“农业合作社是法国政府农业政策和农村市场化管理的有力支柱”。
第二，规范农业经营队伍，支持鼓励农业经营者年轻化。
1980年版《农业指导法》修改补充规定，政府鼓励青年人转向农业经营，鼓励青年农民扩大农业经营规模，并给予前往“老少边穷”地区的青年农户以特别补贴。
1999年，法国农业部修改了农业经营者补贴政策，规定给予符合要求的青年农业经营者以“安置费”和优惠贷款。当时“安置费”的标准为平原1.73万欧元，落后地区2.24万欧元，山区3.59万欧元封顶，优惠贷款以11万欧元为限，平原、落后地区和山区的利率分别为2.5%和1%。
此外，政府还对社会分摊金、利得税、房产税、土地税等进行减免，其中18岁~40岁农业经营者第一年减免65%，第二年减免55%，第三年减免35%，第四年减免25%，第五年减免15%。
当然，钱不是白拿的，“青年农业经营者”有其准入标准：
首先，只有“经营规模至少达到相当于12公顷小麦的生产、四分之三的时间为务农时间”者方能满足“职业农业经营者”准入标尺；其次，年龄必须在18岁~39岁，文化程度在职高以上，并接受6个月专项培训和40个小时实习；再次，如果原本不是农户，需要先行提交可行性报告和3年内的农业经营规划。
所有这些“准入审查”，都由省级农业专门机构负责。
此外，法国几版《农业指导法》都严格控制农地用途变更，对农地转变性质，尤其转化为住房、商业等非农用途，有极为苛刻的限制。没有省级农业部门、农业经济委员会和农村合作社等的允许，农地经营者不得改变农地用途，不得增加、减少或大事装修农地上的建筑、设施。
第三，不断完善立法，规范农业经营活动。
除了几个版本的《农业指导法》外，法国1964年7月通过《关于农村经济合作管理的法令》，1975年7月通过《关于农村行业机构管理的法令》，1982年10月颁布《创建农产品干预局的法令》，1986年12月颁布《关于农业经济组织的法律》。
这些不同年代相继颁布的法令，使法国创建起一个多层次相互补充的农业经济管理机制。
第四，通过农业专业经济组织、跨行业经济组织协调农产品生产，保护农产品市场价格，从而维护农户利益。
农业专业经济组织是农业生产者组成的“行会”性质的生产、销售联盟，包括生产者组织和农业经济委员会等，目的是协调同类农产品的生产、销售和价格。
该组织与农业合作社合作，避免农村同业者“自相残杀”、饱和生产或低价倾销，从而维护整个行业和所有从业者的利益，指导、鼓励和协调生产商的行为，以便更好地按照市场需求，调节供应。
其中农业经济委员会还负责编制“生产结构表”，预测农产品季节产量，确定“最低限价”。农产品价格一旦低于这一价格，该机构将出手“兜底”，并将购买的农产品捐赠给慈善部门，费用一般由生产者组织缴纳的分摊金支付，必要时政府也会给予补贴。
此外，农业经济委员会还负责制订本区域农业生产者组织、成员规则，提供行业政策咨询和技术服务，参与执行国家农业政策。理论上，区域内所有农业生产者组织都必须加入本区域的农业经济委员会，并遵守其规则。
跨行业经济组织性质和农业专业经济组织相似，但规模更大，有些是全国性的，也有些是跨区域、跨行业性的，目的是通过签订并落实跨行业农产品生产销售协议，制订市场经营和竞争规范，保护市场价格、利润，避免农民总体利益受损。
1982年10月版《农业指导法》规定成立了法国农产品干预局。作为政府指导下的专业性公共机构，其主要任务是了解市场情况，改善市场运作；在维护消费者利益的基础上，确保农户经营获得公正收入，以及农业各领域生产经营活动的正常化；通过农产品质量政策的实施，强化农业经营效益。
根据规则，只有农业经济组织倒闭，农产品干预局才会出面，制定措施，恢复市场秩序。
第五，实现农业教育配套。
1960年8月，法国颁布《农业教育和农业职业培训法》，1984年12月又通过《国家与私立农业教育学校关系改革法》。通过这些法律，法国规范了农业教育，使之更好地适应农业产销和农村社区现代化需要。
1999年“大改版”的《农业指导法》又进一步扩大农业教育职能，将农业教育和农村地方发展更深入地结合起来，并侧重强化了对农业教育内容多元化和跨学科农业人才培养的投入。
通过这些措施，法国农村土地集约化水平得到长足进步。1970年，法国农业经营者总数高达160万，2003年只有66.4万，但同期每个农业经营者所经营的农地面积，则由不到20公顷增加到70公顷。
法国在高度城市化的今天，仍能维持农业生产大国和农产品净出口国地位，农村土地集约化功不可没。
当然，由此付出的代价也不容忽视。
政府广泛、大规模通过补贴推动土地流转和农地、农产品产销集约化，为此付出了沉重的财政代价。
以2004年为例，当年法国农业经营共获得282亿欧元的公共财政支持，其中农业生产占41%，农村社会保障与互助占43%，农业教育与科研为7%，农业和食品加工与林业为4%，其他服务5%。
沉重的农产品补贴不仅令法国财政不堪重负，税务负担难以减轻，也让美国等其他贸易伙伴对“法国巨额农业补贴”十分不满，近年来屡屡因此爆发国与国间贸易纠纷、冲突。
更可忧虑的是，“大包大揽”和“重补贴”，令为数不少的法国农业经营者丧失了在市场“战风斗浪”的勇气和热情，养成了“等靠要”的惰性。
而且，尽管如今法国仍是农业高补贴国，但法国农民仍对“补贴不足”强烈不满，动辄将拖拉机之类农机具开到高速公路上堵路示威。加入欧盟后，法国必须执行欧盟一体化农业补贴政策，尽管欧盟的农业补贴在全球范围内已属于较高水平，但对“吃惯了皇粮”的法国农户而言，仍会觉得“今不如昔”。
若不进行调整，长此以往，法国农业和农村社区的市场竞争力将不断削弱，最终作茧自缚。
